Zapewnienie społeczności lokalnej aktywnego uczestnictwa w procedurach prawnych oraz dostarczenie wiedzy z tych procedur jako narzędzie prowadzące zrównoważonego rozwoju inwestycji dot. gazu łupkowego w Polsce.

Autor: Michal Tarka

Ekspert Programu „Razem o łupkach”, Prawnik i Doktorant na Wydziale Prawa UAM w Poznaniu

Data publikacji: Czerwiec 2, 2014

W wyniku prowadzonej kampanii informacyjnej „Razem o łupkach” zebrano liczne opinie z terenów objętych tym programem dot. odbioru społecznego, akceptacji społecznej oraz sygnały szeregu wątpliwości natury środowiskowej, technologicznej oraz w zakresie konkretnych działań firm posiadających koncesje w Polsce, a także zidentyfikowano potrzebę związaną z zapewnieniem konkretnego wsparcia w procedurach prawnych.

Społeczności lokalne były reprezentowane przez przedstawicieli stowarzyszeń i organizacji lokalnych z województwa Pomorskiego na spotkaniach Lokalnych Komitetów Dialogu z terenów koncesji takich jak: Wejherowo, Bytów, Kościerzyna, Kartuzy. Dodatkowo, poza programem doszło do spotkań z przedstawicielami stowarzyszeń z województwa lubelskiego i łódzkiego, a także innych województw. Przedstawiciele społeczności lokalnych zaangażowani w sprawy gazu łupkowego wyrazili jednoznacznie chęć pozyskania i stałego aktualizowania (monitoringu) dokładnej, merytorycznej wiedzy prawnej w postaci pozwoleń i wszelkich decyzji administracyjnych uzyskiwanych w toku prowadzonych inwestycji przez operatorów koncesji. Te postulaty wynikają z braków w obszarach wiedzy dot. poszczególnych etapów inwestycji oraz poziomów ochrony środowiska i zdrowia ludzi, a także ze zbyt ogólnej wiedzy przekazywanej w dotychczasowy sposób przez urzędy, samorządy czy samych inwestorów. Wiedza ta powinna zostać więc rozszerzona ich zdaniem o twarde dane ze wszystkich pozwoleń uzyskanych przez operatorów, a wszelkie kolejne prowadzone procedury powinny zdaniem przedstawicieli społeczności lokalnych odbywać się z ich udziałem w przepisanych prawem procedurach.

Jaki jest obecny odbiór inwestycji przez społeczne organizacje mieszkańców (stowarzyszenia) i czego dotyczą ich wątpliwości?

Główne obszary niewyjaśnionych wątpliwości i potrzeby uzyskania wiedzy z działań inwestorów na konkretne koncesji i terenów, sprowadzają się do następujących zagadnień /wraz z komentarzem/:

• ochrony i zabezpieczenia lokalnych ujęć i zasobów wodnych,

w tym kontekście społeczności lokalne uwrażliwiła wypowiedź, wiceministra środowiska Gawłowskiego, iż „zasoby wodne w Polsce przypadające na jednego mieszkańca są mniejsze niż w krajach sąsiednich i znacznie niższe niż średnia europejska. Z danych Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wynika, że na jednego mieszkańca Polski przypada średnio ok. 1580 m sześc. wody na rok, a średnie zasoby na jednego mieszkańca Europy to 4560 m sześc. na rok.”

• warunków uzyskania i korzystania z koncesji, a także bieżących zmian w koncesjach;

• programów gospodarowania odpadami wydobywczymi i ściekami i sposoby ich zagospodarowania;

• pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód, wykonanie urządzeń wodnych; długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; odwodnienie obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego;

• ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego;

• warunków ustanowienia użytkowania górniczego i zasad korzystania z terenów prywatnych, w tym kwestie odszkodowań;

• planu ruchu zakładu górniczego;

• realizacji obowiązków ujawniania dokumentacji geologicznej samorządom lokalnym;

• wymogu uzyskania decyzji środowiskowej;

• przestrzegania wszystkich aktów prawa wewnętrznego oraz unijnego w kwestii poszukiwania i wydobywania gazu i ropy łupkowej przy wykorzystaniu technologii szczelinowania hydraulicznego oraz kontroli;

• gwarancji finansowej dot. zabezpieczenie ewentualnych szkód w środowisku

Zasadniczo większość Państw Członkowskich wprowadziło wymóg udzielenia gwarancji finansowej jeszcze przed rozpoczęciem prac. Te działania legislacyjne były spowodowane koniecznością implementacji dyrektywy 2004/35/WE w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu. Należy jednak zaznaczyć, że warunki udzielania takiej gwarancji są znacząco różnorodne, np. co do formy, pokrycia szkód, metody obliczeń, czy też ram czasowych;

• oceny oddziaływania na środowisko oraz strategicznej ocena oddziaływania na środowisko

Procedury związane z przeprowadzeniem ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko są jednym z najbardziej różnorodnych aspektów prawnych biorąc pod uwagę legislację poszczególnych Państw Członkowskich. Różnorodność tę najlepiej wskazać na konkretnych przykładach.

W niektórych Państwach Członkowskich przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne w przypadku przedsięwzięć związanych z rozpoznawaniem i wydobywaniem węglowodorów niekonwencjonalnych. W Bułgarii wymóg taki wprowadzony został od kwietnia 2012 r. W Danii również przeprowadzenie oceny oddziaływania jest obligatoryjne, ale tylko przy projektach wierceń przewidujących wykonywanie zabiegów szczelinowania hydraulicznego. Jeszcze inna regulacja została przewidziana na Litwie – przedsięwzięcia związane z rozpoznawaniem węglowodorów niekonwencjonalnych muszą zostać poprzedzone oceną oddziaływania na środowisko, ale samo wydobywanie węglowodorów już nie.

W tym kontekście warto również wskazać polskie ustawodawstwo, które wprowadza konieczność uprzedniego zakwalifikowania przedsięwzięcia na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Obecnie nie jest konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania, a także uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli operator prowadzi prace związane z wykonaniem odwiertu o głębokości do 5000 m poza strefami wrażliwymi (wskazanymi w §3 pkt 43 lit. c rozporządzenia).

W kilku słowach należy również opisać aspekt związany ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko. Jej przeprowadzenie co do zasady nie jest przewidziane w Państwach Członkowskich przed rozpoczęciem procedury udzielenia koncesji na rozpoznawanie i wydobywanie węglowodorów. Obowiązek taki przewidują natomiast regulacje wprowadzone w Wielkiej Brytanii i na Litwie.

• Odległość od zabudowań oraz zagospodarowanie terenu

Żadne z Państw Członkowskich nie wprowadziło regulacji, która ustanawiałaby minimalną odległość od zabudowań mieszkalnych – wszystko zależy od warunków planistycznych wyznaczonych przez odpowiednie organy. W przypadku niektórych państw kwestie związane z limitowaniem odległości można odnaleźć w odniesieniu do stref ochronnych wód pitnych i podziemnych.

• Wymogi związane z monitoringiem poszczególnych elementów środowiska przed rozpoczęciem prac

W poszczególnych Państwa Członkowskich, w tym w Polsce można odnaleźć kwestie związane z monitoringiem w konkretnych już pozwoleniach lub decyzjach. W Danii monitoring jest przewidziany w ramach szczególnych zobowiązań koncesyjnych, natomiast np. w Hiszpanii obowiązek przeprowadzenia takiego monitoringu może zostać nałożony w ramach procedury oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W Polsce monitoring nie jest szczegółowo prawnie uregulowany i nie stanowi prawnego obowiązku koncesjonariusza.

• skład płynu szczelinującego

W związku z faktem, że etap eksploatacji jest najbardziej skomplikowany, wiąże się z nim również najwięcej nieścisłości i niejasności prawnych. Ochrona zdrowia i środowiska wynika przede wszystkim z odpowiednich dyrektyw oraz sposoby ich implementacji i stosowania w poszczególnych Państwach Członkowskich. Najbardziej problematyczne kwestie dotyczą wykorzystywanych substancji chemicznych w płynach szczelinujących, składu tych płynów, gospodarowania wodami zwrotnymi oraz składowania odpadów powstałych w związku z zabiegiem szczelinowania hydraulicznego.

Samo wtłaczanie płynów pod powierzchnię ziemi podlega różnorodnym regulacjom – część Państw Członkowskich uznaje, że jest to zabieg związany z gospodarowaniem wodami, w innych brak jest jakiejkolwiek regulacji tego procesu – jest on uznawany za część większego przedsięwzięcia, czyli rozpoznawania lub wydobywania danego surowca. Tak jest np. w Polsce. Istotne są również rozwiązania związane z ujawnianiem składu płynów szczelinujących – zasadniczo żadne Państwo Członkowskie nie wprowadziło takiego generalnego wymogu. W Wielkiej Brytanii właściwe organy przy udzielaniu zezwoleń związanych z wodami podziemnymi mogą wymagać ujawnienia składu wszelkich substancji, które zostaną wykorzystane w trakcie prac. Podobnie jest w Hiszpanii – przy procedurze wydawania decyzji przez Ministra Środowiska może on zażądać ujawnienia tych danych.

Z etapem eksploatacji złoża wiążą się jeszcze zgłoszone problemy, takiej jak: problemy poboru wód (których znaczące ilości wykorzystywane są podczas szczelinowania), integralności odwiertów oraz spalania i uwalniania gazów do atmosfery.

Forma realizacji oczekiwań społecznych w procedurach prawnych

Wszystkie powyżej opisane zagadnienia wątpliwe, budzące najwięcej pytań, oporów oraz będące przedmiotem zainteresowania mieszkańców mają przewidziane szczegółowe ramy prawne i wymagają przez inwestorów przeprowadzenia szeregu procedur prawnych. Oznacza to, iż dane i sposób rozstrzygnięć w tych procedurach można w łatwy sposób dostarczyć przedstawicielom społeczności lokalnej oraz zapewnić udział tych społeczności w niektórych z tych procedur. W Polsce dostępne są trzy instrumenty prawne mogącą zostać wykorzystane jako narzędzia do przekazania wiedzy z konkretnych terenów odwiertowych oraz zapewnić realny, a nie fikcyjny udział w podejmowania decyzji administracyjnych:

• uzyskanie informacji publicznej na zapytanie lokalnego stowarzyszenia w sprawach już zakończonych celem omówienia praw i obowiązków koncesjonariuszy na danym terenie;
• uznanie za stronę postępowań w sprawach toczących się, celem bieżącego udziału w procedurze administracyjnej, na tyle na ile jest to możliwe zgodnie z prawem polskim i europejskim;
• udział organizacji społecznej lub ekologicznej jako reprezentant grupy społecznej w procedurach prawnych i reagowanie w sytuacjach nienależycie wyjaśnionych.

Aby zapewnić faktyczny udział społeczności lokalnej w podejmowanych decyzjach okołoinwestycyjnych oraz aby zapewnić możliwy wpływ na rozstrzygnięcia administracyjne, a także zwiększyć świadomość społeczną i wyeliminować obawy, należy pilnie stworzyć platformę monitoringu pozwoleń i decyzji administracyjnych związanych z gazem łupkowym oraz zaplecze fachowej pomocy prawnej na terenach objętych koncesjami na rzecz lokalnych stowarzyszeń.

Sprawna organizacja oraz szeroka kampania informacyjna w postaci lokalnych komitetów dialogu na terenach koncesji, edukacja i stały monitoring procedur i zapewnienie w nich udziału społeczności lokalnych wraz z integracją środowisk społecznych, administracji i inwestorów powinna w szybkim czasie przynieść efekt w postaci przyspieszenia procedur administracyjnych, zapewnienia akceptacji społecznej i zrozumienia trudnych zagadnień z zakresu ochrony środowiska i technologii.

Oznacza to w praktyce, iż należy kontynuować działania edukacyjno-informacyjne kampanii „Razem o łupkach” oraz uzupełnić go o moduł edukacji uwarunkowanej lokalnie sytuacji prawnej koncesjonariuszy, ochrony prawnej społeczności lokalnych oraz zapewnienia społecznego monitoringu pozwoleń i koncesji oraz szerokiego dostępu do procedur prawnych w sposób zorganizowany i merytorycznie przygotowany.